CONSILIUL LEGISLATIV
Aviz nr. 576 / 2015
AVIZ
referitor la propunerea legislativă privind organizarea și desfășurarea votului prin corespondență al cetățenilor români cu domiciliul sau reședința în străinătate
Analizând propunerea legislativă privind organizarea și desfășurarea votului prin corespondență al cetățenilor români cu domiciliul sau reședința în străinătate, transmisă de Secretarul General al Senatului cu adresa nr.B205 din 7.05.2015,
CONSILIUL LEGISLATIV
În temeiul art.2 alin.1 lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată și al art.46(2) din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Legislativ,
Avizează favorabil propunerea legislativă, cu următoarele observații și propuneri:
1. Propunerea legislativă are ca obiect de reglementare stabilirea cadrului legal referitor la exprimarea opțiunii de vot prin corespondență, ca modalitate alternativă de exercitare a dreptului la vot, pe lângă cea constând în votarea în cadrul secțiilor de votare, în scopul înlesnirii posibilității de participare la alegeri a cetățenilor.
Prin conținutul său normativ, proiectul face parte din categoria legilor organice, fiind incidente prevederile art.73 alin.(3) lit.a) din Constituția României, republicată, iar în aplicarea dispozițiilor art.75 alin.(1), prima Cameră sesizată este Senatul.
2. Precizăm că o propunere legislativă având același obiect de reglementare și conținut similar a fost avizată de Consiliul Legislativ cu Aviz nr.1197 din 29 octombrie 2013, fiind respinsă de Senat la data de 9 decembrie 2014, iar o altă propunere legislativă, avizată de Consiliul Legislativ cu Aviz nr.1193 din 21 octombrie 2014, se află în procedură legislativă.
De asemenea, alte două propuneri legislative, una având ca obiect de reglementare organizarea și desfășurarea votului prin corespondență al cetățenilor români cu domiciliul sau reședința în străinătate, iar alta, organizarea și desfășurarea votului electronic au fost transmise spre avizare Consiliului Legislativ cu adresele nr.204 și 203 din 7.05.2015. Pentru o mai bună sistematizare a conținutului normativ al actului, sugerăm ca aceste propuneri legislative să fie dezbătute concomitent, asigurându-se corelarea soluțiilor legislative propuse.
3. Având în vedere implicațiile pe care le va genera adoptarea propunerii legislative asupra bugetului de stat, devin incidente prevederile art.111 alin. (1) teza a doua din Constituție, potrivit cărora solicitarea unei informări din partea Guvernului este obligatorie.
De asemenea, sunt incidente prevederile art.15 din Legea nr.500/2002 privind finanțele publice, cu modificările ulterioare, fiind obligatoriu ca în cuprinsul propunerii legislative să se prevadă mijloacele necesare pentru acoperirea sporului de cheltuieli bugetare.
4. Ca observație de ordin general asupra soluțiilor preconizate, subliniem că, potrivit art.6 din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente și posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate și eficiență legislativă.
De asemenea, soluțiile pe care le cuprinde noua reglementare trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român și cerințele corelării cu ansamblul reglementărilor interne.
În concordanță cu aceste deziderate, dispozițiile art.31 din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, impun ca instrumentul de motivare să prezinte cerințele care reclamă intervenția normativă cu referire specială la insuficiențele și neconcordanțele reglementărilor în vigoare, principiile de bază și finalitatea reglementării propuse, cu evidențierea elementelor noi și să cuprindă secțiuni distincte privind impactul financiar asupra bugetului general consolidat, impactul asupra sistemului juridic, subliniind implicațiile asupra legislației în vigoare, consultările derulate în vederea elaborării prezentei propuneri, precum și măsurile de implementare, respectiv modificările instituționale pe care le presupune aplicarea noului act normativ.
Amintim, de asemenea, opinia Curții Constituționale exprimată în Decizia nr.682/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.743 din 11 iulie 2012, potrivit căreia Jurisprudența și documentele examinate relevă instabilitatea legislației românești în materie electorală, în contradicție cu principiile statului de drept, existența unor deficiențe ale sistemului electoral actual, necesitatea modificării legislației electorale și faptul că aceasta trebuie să aibă o solidă fundamentare, respectiv să se concretizeze într-un act complex un cod electoral, precum și faptul că modificarea trebuie să respecte principiul securității juridice[ ].
Curtea constată în acest sens că dispozițiile art.6 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă, republicată, cu modificările ulterioare instituie obligația fundamentării actelor normative. [ ].
Lipsa unei fundamentări temeinice a actului normativ în discuție determină încălcarea prevederilor din Constituție cuprinse în art.1 alin.(5) [ ]. Curtea a constatat și a subliniat în repetate rânduri necesitatea fundamentării actului de legiferare, precum și a realizării unui demers legislativ complex în materie electorală.
Totodată, semnalăm existența unor neconcordanțe între instrumentul de prezentare și motivare, pe de o parte, și cuprinsul prezentei propuneri, pe de altă parte. Astfel:
- deși în expunerea de motive se afirmă că cetățeanul
trimite prin poștă atât votul său în plic sigilat, cât și dovada, iar AEP trimite plicul Biroului Electoral Special, din reglementarea propriu-zisă a normelor de la art.3 alin.(1) și art.21 reiese că documentele ce cuprind opțiunea de vot, respectiv plicurile exterioare ce le conțin sunt expediate Biroului Electoral al circumscripției electorale pentru românii cu domiciliul sau reședința în străinătate, iar nu Autorității Electorale Permanente;
- în același timp, în expunerea de motive se menționează denumirea Biroului Electoral Special care nu se regăsește în normele propuse, acestea făcând referire la Biroul Electoral al circumscripției electorale pentru românii cu domiciliul sau reședința în străinătate.
De asemenea, nu rezultă explicit dacă Biroul Electoral Special este diferit de biroul electoral pentru secțiile de votare din străinătate prevăzut de Legea nr.370/2004 pentru alegerea Președintelui României, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și în Legea nr.33/2007 privind organizarea și desfășurarea alegerilor pentru Parlamentul European, republicată, cu modificările ulterioare, ori de biroul electoral al circumscripției electorale pentru cetățenii români cu domiciliul sau reședința în afara țării reglementat prin Legea nr.35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaților și a Senatului și pentru modificarea și completarea Legii nr.67/2004 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, a Legii administrației publice locale nr.215/2001 și a Legii nr.393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare.
În plus, nu este stabilit modul de alcătuire al acestui birou electoral și nici nu sunt detaliate atribuțiile sale specifice.
În acest context, recomandăm respectarea dispozițiilor art.13 lit.a) și art.25 din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, referitoare la integrarea propunerii în ansamblul legislației, precum și la determinarea conceptelor și a noțiunilor.
În ceea ce privește stilul de redactare, constatăm lipsa unității terminologice atât în cuprinsul diferitelor articole sau alineate ale aceluiași articol, cât și prin raportarea la legislația conexă, amintită mai sus, în privința referirilor la:
-Biroul Electoral al circumscripției electorale pentru românii cu domiciliul sau reședința în străinătate, care figurează ca Biroul Electoral de Circumscripție pentru românii cu domiciliul sau reședința în străinătate la art.19 alin.(6), ori biroul electoral consular la art.22 alin. (1) sau biroul electoral la art.22 alin.(5) și la art.23;
-Registrul electoral al alegătorilor cu domiciliul sau reședința în străinătate care optează pentru exercitarea votului prin corespondență, prevăzut la art.5, care apare pe parcursul propunerii fără atributul electoral sau în diferite forme abreviate, de exemplu la art.8 alin.(3), art.9 și art.17 alin.(2);
-cererea de înscriere, prevăzută la art.7 alin.(1), care este denumită în continuare cerere de înregistrare.
6. La art.2, pentru corectitudinea exprimării, sugerăm ca sintagma referendumului național să fie redată sub forma al referendumului național.
7. În ceea ce privește norma de la art.3 alin.(2), semnalăm faptul că, prin reglementarea exercitării dreptului de vot prin corespondență doar pentru cetățenii cu domiciliul sau reședința în străinătate și excluderea cetățenilor români cu domiciliul în țară, se creează premisele unor vicii de neconstituționalitate, încălcându-se prevederile art.16 din Constituție, deoarece oricare cetățean cu drept de vot, indiferent de domiciliu, se poate afla, în ziua alegerilor, în imposibilitatea de a ajunge la secția de votare.
De altfel, această observație este cuprinsă și în punctul de vedere negativ al Guvernului, referitor la propunerea legislativă respinsă de Senat, menționată mai sus.
La alin.(3) și (4), recomandăm definirea noțiunilor de domiciliu și de reședință prin trimitere la dispozițiile art.87 și art.88 din Codul Civil.
8. La art.4 alin.(1), pentru rigoarea normei, propunem ca sintagma în sensul prezentei legi să fie eliminată, ca superfluă, iar sintagma oricare secție de votare din străinătate să fie înlocuită cu una dintre secțiile de votare organizate în străinătate. Observația este valabilă pentru toate situațiile similare din proiect.
La alin.(2), prin impunerea unui termen în care alegătorul poate opta pentru votul prin corespondență, care nu poate fi mai mic de 45 de zile înaintea datei alegerilor, alegătorul este nevoit să opteze pentru modalitatea de exercitare a votului prin corespondență înainte de a cunoaște care sunt toți candidații, data limită până la care se poate face opțiunea fiind anterioară datei limită pentru depunerea candidaturilor pentru Camera Deputaților și Senat, respectiv pentru Președintele României. Mai mult decât atât, cetățenii sunt obligați să opteze pentru modalitatea de exercitare a votului anterior începerii campaniei electorale, perioadă în care candidații își pot face cunoscută oferta electorală, iar cetățenii își pot contura opțiunea de vot și, în primul rând, opțiunea de a-și exercita sau nu dreptul la vot. În consecință, se impune reanalizarea normei și corelarea acesteia cu dispozițiile legilor care reglementează alegerile pentru Camera Deputaților și Senat, respectiv pentru Președintele României.
Totodată, sugerăm ca, pentru un plus de claritate și precizie, textul anunțarea datei de organizare a scrutinului să fie redat sub forma aducerea la cunoștință publică a datei alegerilor, prin hotărâre a Guvernului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, în acord cu legislația relevantă referitoare la alegeri.
La alin.(3), precizăm că, în cazul alegerilor pentru Camera Deputaților și Senat, potrivit art.8 alin.(2) din Legea nr.35/2008, cetățenii români cu drept de vot, cu domiciliul sau reședința în străinătate, își exercită dreptul de vot la una dintre secțiile de votare din acea țară în care își au domiciliul sau reședința, nu la oricare secție de votare din străinătate. Se impune corelarea textelor.
Observația este valabilă numai în cazul în care Legea nr.35/2008 ar mai fi în vigoare. Avem în vedere faptul că prin propunerea legislativă privind alegerea Camerei Deputaților și a Senatului, precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente, Legea nr.35/2008 se abrogă. În această situație, soluțiile legislative din proiect trebuie corelate cu noua propunere legislativă.
9. La art.5, sesizăm o eroare în denumirea uneia dintre instituțiile enumerate, respectiv Ministerul de Interne, fiind necesară înlocuirea cu actuala titulatură, respectiv Ministerul Afacerilor Interne. Observația este valabilă pentru toate situațiile similare din proiect.
Totodată, referitor la norma privind înființarea unui registru electoral al alegătorilor cu domiciliul sau reședința în străinătate care optează pentru exercitarea votului prin corespondență, precizăm că, potrivit Legii nr.35/2008, cu modificările și completările ulterioare, există un singur registru care cuprinde toți cetățenii români, indiferent de domiciliul sau reședința acestora, iar o evidență paralelă ar putea îngreuna procesul de vot, înlesnind fraudele, cu atât mai mult cu cât opțiunea votului prin corespondență se poate schimba prin prezentarea la secția de votare, potrivit art.4 alin.(3) din prezenta propunere. Nu sunt de neglijat nici dificultățile care pot apărea în exercitarea dreptului de vot, dificultăți care ar putea avea ca efect restrângerea exercițiului acestui drept. Pe cale de consecință, sugerăm reanalizarea soluției propuse.
Și în privința acestei observații trebuie avută în vedere propunerea legislativă privind alegerea Camerei Deputaților și a Senatului, precum și organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente.
10. La art.6, pentru claritatea normei, propunem înlocuirea expresiei la data convocării cu sintagma odată cu stabilirea datei desfășurării.
11. La art.7 alin.(1), pentru suplețea textului și corectitudinea exprimării, propunem ca formularea oficiului consular al României în a cărei circumscripție consulară să fie înlocuită cu oficiul consular al României în a cărui circumscripție .... Observația este valabilă pentru toate situațiile similare din cuprinsul proiectului.
În cuprinsul aceluiași alineat, semnalăm că referirea la alin.(2) nu este corectă din punct de vedere al tehnicii legislative, întrucât se realizează o trimitere către o altă normă de trimitere, nerecomandată de art.50 din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare. În mod corect, ar trebui indicat art.4 alin. (2).
La alin.(2), trebuie precizat dacă, în cazul trimiterii prin poștă a cererilor, acestea se consideră a fi făcute în termen dacă data de pe ștampila poștei, aplicată pe plicul expediat, este în termenul prevăzut la art.4 alin.(2).
12. La art.9, precizăm că exprimarea rămânerea definitivă a Registrului nu este adecvată în context, motiv pentru care sugerăm reformularea textului, astfel încât să rezulte cu claritate că este vorba despre momentul până la care pot fi primite cererile de înregistrare.
Totodată, precizăm că, potrivit art.26 din Legea 35/2008, listele electorale permanente se întocmesc de către primari, pe localitățile din țară și cuprind cetățenii cu drept de vot care au domiciliul în localitatea respectivă. Cetățenii români cu domiciliul sau reședința în străinătate nu sunt cuprinși în listele electorale permanente, în funcție de localitatea din țara de domiciliu sau reședință, ci sunt cuprinși în listele electorale suplimentare, în momentul prezentării la secțiile de votare din străinătate, potrivit art.27 alin.(21) din legea menționată. Potrivit art.22 alin.(7) din aceeași lege, Cetățenii români cu domiciliul sau reședința în străinătate la cererea lor, se înscriu în Registrul electoral cu datele corespunzătoare ultimei adrese de domiciliu sau de reședință, aceasta fiind singura ipoteză în care, prin excepție, un cetățean român cu domiciliul în străinătate poate fi înscris în listele electorale permanente.
Dacă prin norma propusă s-a avut în vedere și actualizarea listelor electorale permanente, prin eliminarea din cuprinsul acestora a cetățenilor români care, deși și-au stabilit domiciliul sau reședința în străinătate, figurează în continuare în aceste liste, fără a exista o cerere expresă din partea acestora, potrivit art.22 alin.(7) din Legea nr.35/2008, atunci această situație trebuie reglementată expres, stabilindu-se modalitățile în care primarii care, potrivit legii, sunt însărcinați să întocmească listele electorale permanente, pot avea acces la datele cuprinse în Registrul prevăzut de prezenta propunere legislativă.
Observația este valabilă în măsura în care textele invocate din cuprinsul Legii nr.35/2008 se mai regăsesc și în cadrul propunerii legislative pentru alegerea Camerei Deputaților și a Senatului, precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente.
13. La art.12, nu este clar cum atestă certificatul de alegător faptul că cel care a exprimat votul prin corespondență este una și aceeași persoană cu alegătorul român pentru care a fost emis certificatul.
14. La art.17, referitor la declarația menționată la alin.(1) lit.d), precizăm că libera exprimare a votului și secretul votului sunt drepturi ale cetățenilor a căror respectare trebuie garantată de stat, potrivit art.1 alin.(3) din Constituție. Or, prevederea unei obligații de completare a unei declarații de către cetățenii care votează prin corespondență, din care să reiasă că nu li s-a încălcat dreptul fundamental la vot, declarație care creează astfel o prezumție de respectare a dreptului de vot al acestora, nu poate degreva statul de obligația constituțională de a garanta acest drept, ceea ce presupune, în primul rând, stabilirea unui cadru normativ care să prevadă modalități concrete prin care se asigură respectarea dreptului. Opinăm că prin această prevedere, dublată de lipsa din cuprinsul proiectului a unor soluții care să asigure libera exprimare a votului și secretul votului, se creează premisele existenței unor vicii de neconstituționalitate sub aspectul încălcării prevederilor art.1 alin.(3), art.2 alin.(1), art.62 alin.(1) și art.81 alin.(1) din Legea fundamentală.
Sub aspectul structurării art.17, constatăm că alineatele acestuia nu sunt numerotate în mod corect. Prin urmare, textul subsecvent lit.h) a alin.(1) va fi marcat ca alin.(2), urmând ca celelalte alineate să fie numerotate în mod corespunzător. În continuare, ipoteza plasată după lit.c) a alin.(4) fost alin.(3) va deveni alin.(5), iar alin.(4) (6) vor fi renumerotate ca alin.(6) (8).
La alin.(1) lit.f), în vederea asigurării unității terminologice cu legislația relevantă în materie electorală, sugerăm ca termenul cuvântul să fie înlocuit cu mențiunea.
Pentru corectitudinea trimiterilor din cuprinsul acestui articol, referirea din cuprinsul textului subsecvent lit.h), la Modelul elementelor prevăzute la lit.d), e) f) și g) trebuie să conțină și indicația alin.(1) antepusă enumerării literelor.
În mod similar, la actualul alin.(2), este necesară corectarea trimiterii la plicul prevăzut la litera g) prin înlocuirea cu alin.(1) lit.h), întrucât la această literă este menționat plicul pentru returnarea corespondenței, și nu la lit.g).
Pentru aceleași considerente, la actualul alin.(3), partea introductivă, trimiterea la alin.(2) va fi corectată cu trimiterea la alin.(3). În cuprinsul acestui alineat, la lit.b), pentru fluența și corectitudinea redactării, textul să asigure returnarea gratuită a corespondenței de către alegător, recomandată cu confirmare de primire de către alegător trebuie reformulat, după cum urmează: să se asigure returnarea gratuită a corespondenței de către alegător, recomandată, cu confirmare de primire.
De asemenea, lit.c) va debuta, astfel: c) să se asigure .
La textul subsecvent lit.c), nemarcat, norma este lipsit de previzibilitate și accesibilitate, deoarece, pe de o parte, nu sunt identificate articolele din cuprinsul Ordonanței de urgență nr.34/2006, de la care se derogă, iar pe de altă parte, nu se prevede care este procedura derogatorie aplicabilă.
Totodată, actul normativ la care se face referire va fi identificat cu toate datele, respectiv Ordonanța de urgență a Guvernului nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.337/2006, cu modificările și completările ulterioare.
La actual alin.(6), precizăm că finanțarea activităților Autorității Electorale Permanente se asigură din sume alocate de la bugetul de stat, astfel că textul trebuie reformulat în mod corespunzător.
15. La art.19, având în vedere și considerentele menționate la pct.14 din aviz, propunem eliminarea expresiei liberă a din cuprinsul denumirii marginale și din debutul alin.(1), întrucât simpla enunțare nu este suficientă pentru asigurarea liberei exprimări a votului.
Totodată, pentru claritatea și precizia normei, dar și pentru păstrarea stilului unitar în redactarea actului, tot la alin.(1), textul lipirea autocolantului prevăzut la art.17 alin.(1) lit.f) va fi redată sub forma lipirea timbrului autocolant prevăzut la art.17 alin.(1) lit.f), iar la alin.(2), textul care este închis de către alegător și sigilat cu timbrul autocolant prevăzut la art.17 alin.(1) lit.e) va fi reformulat ca închis de către alegător, care va aplica sigiliul autocolant prevăzut la art.17 alin.(1) lit.e).
La alin.(4), pentru acuratețea exprimării, sugerăm ca expresia materialele de la alin.(3) să fie redactată, astfel: documentele prevăzute la alin.(3).
În vederea sistematizării conținutului normativ, propunem ca teza a doua a alin.(4) să fie marcată ca alin.(5), deoarece cuprinde o ipoteză nouă, referitoare la un alt document, urmând ca celelalte alineate să fie renumerotate. Totodată, trimiterea la art.17 alin.(3) din finalul textului va fi înlocuită cu trimiterea la art.17 alin.(4).
16. Potrivit normelor de tehnică legislativă, la art.20 alin.(1), sintagma prin excepție de la prevederile Legii nr.370/2004 se va reda sub forma prin derogare de la prevederile Legii nr.370/2004.
Pentru completarea informației juridice, după titlul actului normativ menționat, va fi inserată mențiunea republicată, cu modificările și completările ulterioare.
Potrivit art.36 din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, recomandăm excluderea oricărui echivoc în redactare și înlocuirea sintagmei buletin de vot folosit la primul tur de scrutin cu buletin de vot identic cu cel folosit la primul tur de scrutin.
Ca urmare a renumerotării alineatelor art.19, trimiterea corectă din cuprinsul art.20 alin.(3) se va realiza la art.19 alin.(6).
17. La art.25, semnalăm că stabilirea ca infracțiune a faptei de a vota atât prin corespondență, cât și personal la același scrutin nu apare a fi necesară, în condițiile în care art.387 alin.(1) lit.b) din Codul penal incriminează fapta de a vota de două sau mai multe ori. Este adevărat că legiuitorul poate prevedea drept infracțiuni de sine stătătoare anumite modalități faptice de săvârșire a unor infracțiuni, însă este de discutat dacă în cazul avut în vedere de proiect se impune o astfel de soluție legislativă. Pe de altă parte, fapta prevăzută la art.25 din proiect ar putea constitui, eventual, o variantă agravată a infracțiunii prevăzute de art.387 alin.(1) lit.b) din Codul penal.
Oricare ar fi soluția legislativă care va fi adoptată, menționăm că, pentru asigurarea accesibilității legii penale - cerință derivată din principiul legalității incriminării - ar trebui ca infracțiunea să fie prevăzută în cuprinsul Codului penal. Avem în vedere faptul că toate infracțiunile prevăzute în cuprinsul legilor electorale anterior intrării în vigoare a noului Cod penal, au fost abrogate prin Legea nr.87/2012, incriminările fiind unificate și prevăzute într-un titlu distinct - Titlul IX - Infracțiuni electorale - din Partea Specială a Codului Penal. Pentru acest motiv, în măsura în care se consideră necesară pedepsirea mai gravă a faptei prevăzute de art.25 din proiect în raport cu infracțiunea de fraudă la vot prevăzută de art.387 din Codul penal, propunem ca prin proiect să se intervină legislativ asupra acestui din urmă act normativ.
În situația în care se apreciază că incriminarea cuprinsă în art.387 din Codul penal este suficientă, art.25 din proiect urmează a fi eliminat.
În subsidiar, pentru respectarea exigențelor de tehnică legislativă, sintagma la același scrutin va fi redactată sub forma în cadrul aceluiași tur de scrutin.
18. În ceea ce privește art.26, menționăm că, pentru rigoare normativă, este recomandată evitarea exprimărilor ambigue, astfel încât este necesar să fie indicate expres atât instituțiile cărora le revine obligația păstrării secretului datelor cu caracter personal, cât și actele normative care trebuie respectate de către acestea.
PREȘEDINTE
dr. Dragoș ILIESCU
București
Nr.